2019年4月14日，省政府辦公廳印發(fā)《江蘇省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》(蘇政辦發(fā)〔2019〕39號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)，對(duì)我省全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度(以下統(tǒng)稱(chēng)“三項(xiàng)制度”)進(jìn)行安排部署。現(xiàn)將《實(shí)施方案》解讀如下：

一、制定《實(shí)施方案》的目的和背景

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)最大量的日常行政活動(dòng)，是實(shí)施法律法規(guī)、履行法定職責(zé)、依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要途徑，是實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的重要方式。執(zhí)法制度不完善、不落實(shí)是影響和導(dǎo)致行政執(zhí)法質(zhì)量不高、執(zhí)法行為不規(guī)范的重要原因之一。為全面規(guī)范公正文明執(zhí)法，中央深改組確定于2017年開(kāi)展“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)工作，并將其列入當(dāng)年重點(diǎn)改革任務(wù)。2017年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)推行“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)工作方案，部署在全國(guó)范圍內(nèi)32個(gè)地方和部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn)工作，我省海門(mén)市、江蘇省衛(wèi)生監(jiān)督所、常州市文廣新局、徐州市商務(wù)局為國(guó)家試點(diǎn)單位。經(jīng)過(guò)一年的試點(diǎn)，“三項(xiàng)制度”對(duì)規(guī)范執(zhí)法程序、提升執(zhí)法能力、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。在此基礎(chǔ)上，為指導(dǎo)各地各部門(mén)全面推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為，國(guó)務(wù)院辦公廳于2018年12月5日印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕118號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了全面推行“三項(xiàng)制度”的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)以及具體的工作要求，但仍有一些規(guī)定比較原則，需要根據(jù)各地行政執(zhí)法的具體情況予以細(xì)化。

2017年以來(lái)，除了上述國(guó)家試點(diǎn)單位和省級(jí)試點(diǎn)單位鎮(zhèn)江市、泰興市、沭陽(yáng)縣和省水利廳、環(huán)保廳，我省其他地區(qū)和部門(mén)也相繼開(kāi)始推行“三項(xiàng)制度”。這些地區(qū)和部門(mén)在推行“三項(xiàng)制度”方面進(jìn)行了大量卓有成效的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為在全省全面推行“三項(xiàng)制度”打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。省司法廳根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，在全省進(jìn)行廣泛調(diào)研和征求意見(jiàn)，總結(jié)江蘇試點(diǎn)工作和各地主動(dòng)試行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的經(jīng)驗(yàn)，形成《江蘇省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施方案》（代擬稿），經(jīng)2019年4月4日省政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后，報(bào)省委深改委。4月8日，《實(shí)施方案》經(jīng)省委深改委第6次會(huì)議審議通過(guò)后，由省政府辦公廳正式印發(fā)實(shí)施。

二、《實(shí)施方案》的主要內(nèi)容

《實(shí)施方案》結(jié)合我省行政執(zhí)法工作實(shí)際和高質(zhì)量發(fā)展需要，按照“工作目標(biāo)可實(shí)現(xiàn)、工作任務(wù)可完成、部門(mén)分工可操作、時(shí)序進(jìn)度可考核并體現(xiàn)江蘇特色”的要求，對(duì)國(guó)家《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化。為增強(qiáng)可操作性，在每一項(xiàng)工作任務(wù)、措施后明確了牽頭部門(mén)和責(zé)任部門(mén)，并將每一項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行分解，規(guī)定序時(shí)進(jìn)度，形成任務(wù)分解表作為《實(shí)施方案》的附件一并印發(fā)。《實(shí)施方案》主要分為“指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施”四大部分。

第一部分“指導(dǎo)思想”，明確推行“三項(xiàng)制度”是貫徹中央和省委省政府關(guān)于法治政府建設(shè)相關(guān)決策部署的重大改革任務(wù)，要堅(jiān)持依法規(guī)范、執(zhí)法為民、務(wù)實(shí)高效、改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，緊密聯(lián)系實(shí)際，突出問(wèn)題導(dǎo)向，大力促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，為進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)江蘇高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。

第二部分“工作目標(biāo)”，全面推行“三項(xiàng)制度”涉及所有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政檢查、行政征收征用等行政執(zhí)法行為，需要一整套的制度體系和工作機(jī)制予以保障，分階段確定工作目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)更為切實(shí)可行。為此，《實(shí)施方案》分2019年和2020年兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)確定工作目標(biāo)：到2019年底，建立健全符合我省行政執(zhí)法實(shí)際的“三項(xiàng)制度”體系，80%行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政征收征用等行政執(zhí)法行為中實(shí)行“三項(xiàng)制度”；到2020年底，做到全省各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)行“三項(xiàng)制度”達(dá)到100%，全面實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法公示制度機(jī)制不斷健全，做到執(zhí)法行為過(guò)程信息全過(guò)程記載、執(zhí)法全過(guò)程可回溯管理、重大執(zhí)法決定法制審核全覆蓋，行政執(zhí)法信息公開(kāi)透明、執(zhí)法全過(guò)程留痕、執(zhí)法決定合法有效，全省行政執(zhí)法能力和水平符合高質(zhì)量發(fā)展需求，行政執(zhí)法社會(huì)滿意度達(dá)90%以上。

第三部分“主要任務(wù)”，是《實(shí)施方案》的核心內(nèi)容，涉及全面推行“三項(xiàng)制度”的具體任務(wù)措施，主要包括四個(gè)層次：一是全面推行行政執(zhí)法公示制度，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化事前公開(kāi)、規(guī)范事中公示、加強(qiáng)事后公開(kāi)、明確公示載體等內(nèi)容；二是全面推行執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)規(guī)范文字記錄、推行音像記錄、嚴(yán)格歸檔管理、發(fā)揮記錄實(shí)效等內(nèi)容；三是全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)落實(shí)審核主體、明確審核范圍、內(nèi)容和責(zé)任；四是全面加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)、推進(jìn)信息共享、強(qiáng)化智能應(yīng)用。

第四部分“保障措施”，明確各級(jí)人民政府、各部門(mén)主要負(fù)責(zé)同志為本地區(qū)、本部門(mén)全面推行“三項(xiàng)制度”工作的第一責(zé)任人。省級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要率先推行、以上帶下、統(tǒng)籌考慮，充分發(fā)揮在本系統(tǒng)推行“三項(xiàng)制度”的帶動(dòng)引領(lǐng)作用。要統(tǒng)籌全面推行“三項(xiàng)制度”與“放管服”改革、機(jī)構(gòu)改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等重點(diǎn)工作的關(guān)系，并與行政執(zhí)法其他制度相銜接，著力解決執(zhí)法領(lǐng)域社會(huì)反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。同時(shí)，從開(kāi)展培訓(xùn)宣傳、加強(qiáng)督促檢查、保障經(jīng)費(fèi)投入、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等方面，對(duì)全面推行“三項(xiàng)制度”的保障措施提出要求。

三、全面推行“三項(xiàng)制度”的具體要求

為保障“三項(xiàng)制度”的落實(shí)，《實(shí)施方案》總結(jié)了前期試點(diǎn)的工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地區(qū)、各部門(mén)在推行“三項(xiàng)制度”工作實(shí)際，有針對(duì)性的作出具體規(guī)定。

在行政執(zhí)法公示制度方面，進(jìn)一步明確了執(zhí)法公示的基本要求和公示載體等。要求各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)全面準(zhǔn)確及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)行政執(zhí)法主體、人員、職責(zé)、權(quán)限、依據(jù)、程序、行政執(zhí)法決定、救濟(jì)渠道等信息。公示載體方面由省司法廳建設(shè)統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息公示平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)已有執(zhí)法數(shù)據(jù)和信息的有效歸集，各級(jí)政府要積極支持統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息公示平臺(tái)建設(shè)，及時(shí)組織本地區(qū)各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做好執(zhí)法信息公示的歸集、更新、維護(hù)等工作。有門(mén)戶(hù)網(wǎng)站或者其他政務(wù)新媒體的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站或者其他政務(wù)新媒體上同時(shí)公示行政執(zhí)法信息。

在行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度方面，明確規(guī)范文字記錄為執(zhí)法全過(guò)程記錄的基礎(chǔ)，音像記錄為補(bǔ)充和輔助。同時(shí)，結(jié)合我省“放管服”改革實(shí)際和試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，增加了一些具體舉措，如：適應(yīng)江蘇“不見(jiàn)面審批”工作要求，提出積極推行執(zhí)法文書(shū)和執(zhí)法案卷的電子化管理，建立執(zhí)法文書(shū)電子化規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范以“不見(jiàn)面”形式進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)的電子執(zhí)法文書(shū)和案卷。推行江蘇省衛(wèi)生監(jiān)督所和徐州市商務(wù)局試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)有條件的部門(mén)和地方推行全過(guò)程音像記錄即時(shí)上傳云存儲(chǔ)模式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全過(guò)程同步網(wǎng)絡(luò)管理。

在重大執(zhí)法決定法制審核制度方面，要求在機(jī)構(gòu)改革中要統(tǒng)籌考慮、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員，確保法制審核工作有機(jī)構(gòu)承擔(dān)、有專(zhuān)人負(fù)責(zé)。重申了“各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制審核人員不得少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%”的原則要求，同時(shí)，針對(duì)部分地區(qū)法制審核人員配備暫時(shí)達(dá)不到要求的現(xiàn)狀，提出了可以通過(guò)法律顧問(wèn)、公職律師以及人才庫(kù)的形式進(jìn)行補(bǔ)充的具體舉措。按照建立我省“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制的精神，進(jìn)一步明確行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)和人員、法制審核承辦機(jī)構(gòu)和人員、相關(guān)負(fù)責(zé)人因?yàn)E用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法，導(dǎo)致重大行政執(zhí)法決定錯(cuò)誤所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

四、突出探索創(chuàng)新的具體規(guī)定

《實(shí)施方案》充分考慮吸收我省各地區(qū)和各部門(mén)在試行“三項(xiàng)制度”工作中取得的經(jīng)驗(yàn)和成果，同時(shí)鼓勵(lì)各地區(qū)、各部門(mén)繼續(xù)探索和創(chuàng)新。一是鼓勵(lì)探索執(zhí)法全程公示執(zhí)法身份的有效方式，可采用佩戴執(zhí)法證件或者其他方式，執(zhí)法全程公示執(zhí)法人員身份。二是要求一些重點(diǎn)領(lǐng)域和社會(huì)關(guān)注度高的行政執(zhí)法決定信息應(yīng)當(dāng)率先公示?！秾?shí)施方案》中提出資源環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)監(jiān)察、城市管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域以及社會(huì)關(guān)注度高的行政執(zhí)法決定信息應(yīng)當(dāng)率先公示，相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法過(guò)程中要積極探索公示的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序。三是探索制定《行政征收征用案卷標(biāo)準(zhǔn)》《行政強(qiáng)制案卷標(biāo)準(zhǔn)》。現(xiàn)實(shí)中，行政征收征用、行政強(qiáng)制措施等執(zhí)法行為社會(huì)公信度相對(duì)較低，為加強(qiáng)對(duì)這幾類(lèi)行政執(zhí)法行為的規(guī)范和監(jiān)督，要求自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)冗@類(lèi)執(zhí)法行為較多的部門(mén)率先進(jìn)行相關(guān)的探索和研究。四是建立按需配備執(zhí)法設(shè)備和音像記錄場(chǎng)所的制度。在海門(mén)市試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《實(shí)施方案》要求研究出臺(tái)音像記錄設(shè)備配備辦法，按照?qǐng)?zhí)法工作量和執(zhí)法人員數(shù)量確定配備比例和數(shù)量，并按照?qǐng)?zhí)法需要確定設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，按照工作必需、厲行節(jié)約、性能適度、安全穩(wěn)定、適量夠用的原則，建設(shè)詢(xún)問(wèn)室和聽(tīng)證室等音像記錄場(chǎng)所。五是根據(jù)執(zhí)法實(shí)際明確重大執(zhí)法決定范圍、制定目錄清單。不同層級(jí)、不同執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)關(guān)的重大決定標(biāo)準(zhǔn)各不相同，《實(shí)施方案》要求各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)本部門(mén)執(zhí)法工作實(shí)際，梳理本機(jī)關(guān)重大執(zhí)法決定事項(xiàng)清單，并予以公布，確保每一項(xiàng)重大執(zhí)法決定都合法適當(dāng)，守住法律底線。六是法制審核要形成具體的書(shū)面審核意見(jiàn)。試點(diǎn)工作中，各地各部門(mén)對(duì)法制審核的形式進(jìn)行了不同的探索，有的采用制式法核意見(jiàn)表，直接進(jìn)行勾選；有的采用文字形式，具體闡述理由。法核審核是建立依法執(zhí)法的“防火墻”，是行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定適當(dāng)?shù)男问匠鼍邥?shū)面審核意見(jiàn)，保證設(shè)立法制審核制度目的的真正實(shí)現(xiàn)。